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政府引导基金的运作模式分析

来源:PE实务   时间:2019-06-13 18:06  字号选择:

自2005年起,国家相关部门先后颁布了《创业投资企业管理暂行办法》《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》《政府投资基金暂行管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等文件,初步明确了政府基金的概念,政府基金的成立要求,募集方式,投资运作模式,风险控制要求及登记备案等监管要求。本文通过对以相关法律法规及部门规章等规范性文件的梳理及相关政府基金运营的案例分析,探讨现行制度下,我国政府基金的运作模式。


根据现行法律法规对政府基金运作模式的相关规定,我们认为政府基金可以分为政府引导基金及政府产业直投基金。本文着重分析政府引导基金的运作模式。


一、政府引导基金的定义


我国在《创业投资企业管理暂行办法》[1] 第一次提到了“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金”的说法,这被认为是我国官方首次界定了政府引导基金的概念。在《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》明确规定引导基金的定义为“由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金,主要通过扶持创业投资企业发展,引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”


综上,我们认为政府引导基金是指政府设立并按市场化方式运作的政策性母基金,该母基金是通过投资子基金的方式,来扶持创业投资企业发展,从而引导社会资金进入创业投资领域。

二、政府引导基金概况


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根据国泰君安证券研究私募通数据库显示“截至2018年6月,国内共成立政府引导基金1954支,总规模达到11.95万亿元。其中2018 新增政府引导基金156支,累计目标规模达到1.98万亿,增长态势维持高位。”


按基金级别来分,政府产业引导基金可以分为国家级基金、省级基金、地市级基金以及区县级基金。省级基金规模最大,地市级基金数量最多。具体来看,国家级基金仅21支,数目占比2.24%。但由于其平均目标规模高达973.07亿元,远高于其他级别基金,因此国家级产业引导基金的总目标规模仍占有较大比重,共1.46万亿,占21.23%;地市级和省级基金各356支、220支,分别占比40.97%、25.32%;区县级基金由于区县政府财力有限等原因虽数量占比达到31.19%,累计共271支,但规模位居末位,12.02%。

三、政府引导基金的运作方式

根据《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》的相关规定,引导基金的运作方式:


(一)

参 股 


引导基金主要通过参股方式,吸引社会资本共同发起设立创业投资企业。


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该种模式是政府引导基金的主要运作模式,即政府引导基金(通常被称为“母基金”),通过对创投企业或私募股权和创投基金管理人,按照一定的标准进行筛选,选择有资质、过往业绩优良、管理规模比较大,且风控及团队经验丰富的创投企业或私募股权、创投基金管理人进行投资或者投资私募股权、创投私募基金管理人设立的基金产品(通常被称为“子基金”)。通过创业投资企业及私募股权、创投基金管理人及其设立的基金产品(子基金)进行对创业企业进行投资。


(二)

融资担保 


根据信贷征信机构提供的信用报告,对历史信用记录良好的创业投资企业,可采取提供融资担保方式,支持其通过债权融资增强投资能力。


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该运作模式是对创业投资企业向银行、信托等金融机构进行贷款,通过贷款融资的方式募集相应的资金,用于投资创业企业。政府引导基金在创业投资企业融资过程中为创业投资企业提供融资担保,以确保创业投资企业顺利申请到银行、信托等金融机构的贷款。


(三)

跟进投资或其他方式 


产业导向或区域导向较强的引导基金,可探索通过跟进投资或其他方式,支持创业投资企业发展并引导其投资方向。其中,跟进投资仅限于当创业投资企业投资创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业时,引导基金可以按适当股权比例向该创业企业投资,但不得以“跟进投资”之名,直接从事创业投资运作业务,而应发挥商业性创业投资企业发现投资项目、评估投资项目和实施投资管理的作用。


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该运作模式是政府引导基金对创业投资企业发现的比较好的创业企业,同时资金量需求也比较大的前提下,可以在创业投资企业对该创业企业领投的基础上,进行跟投。一方面充分信任创业投资企业发现企业价值、评估投资项目和实施投资管理的能力;一方面也发挥政府引导基金规模效应,从而充分实现政府引导基金的引导社会资本流向该产业企业的功能。


其他方式,例如贷款风险补偿,国家科技成果转化引导基金会通过贷款风险补偿的方式支持创业企业的科技成果转化。贷款风险补偿是指转化基金对合作银行发放的符合规定条件和程序的科技成果转化贷款,给予一定的风险补偿。


当然,这种运作模式非政府引导基金所鼓励的模式,但是有点类似我们探讨的另一种政府基金运作模式,即政府直投基金。关于政府直投基金,我们将在下部分详细介绍。

四、政府引导基金案件分析

(一)

国家政府引导基金 


国家级引导基金是指由财政部联合部委共同设立的引导基金,引导基金的主要资金来源于中央财政。


1、国家科技成果转化引导基金


国家科技成果转化引导基金(以下简称“转化基金”)是科技部、财政部联合于2011年设立,2014年正式启动运作。转化基金遵循“引导性、间接性、非营利性、市场化”原则, 主要用于支持转化利用财政资金形成的科技成果,包括国家(行业、部门)科技计划(专项、项目)、地方科技计划(专项、项目)及其它由事业单位产生的新技术、新产品、新工艺、新材料、新装置及其系统等。


转化基金支持科技成果转化的方式包括:转化基金的支持方式包括设立创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励等。设立创业投资子基金是指转化基金与符合条件的投资机构共同发起设立创业投资子基金,为转化科技成果的企业提供股权投资。贷款风险补偿是指转化基金对合作银行发放的符合规定条件和程序的科技成果转化贷款,给予一定的风险补偿。绩效奖励是指转化基金对于为转化科技成果做出突出贡献的企业、科研机构、高等院校和科技中介服务机构,给予资金奖励。组织结构图详见下表[2]:


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2、国家战略新兴产业创业投资引导基金


2015年1月,国务院常务会议为促进大众创业,万众创新,实现产业升级,决定设立国家新兴产业创业投资引导基金。2015年8月,国务院正式批复了国家新兴产业创业投资引导基金设立方案。


引导基金采取社会化管理方式,2016年7月,通过公开招标方式,选定了中金佳成、国投高科、盈富泰克三家公司,与财政部、国家发展改革委签订协议,成为国家新兴产业创业投资引导基金管理机构。


2016年12月,中金佳成、国投高科、盈富泰克公司分别完成了基金设立工作。2017年1月,三只国家新兴产业创业投资引导基金正式进入投资运作阶段。


(1)中金启元国家新兴产业创业投资引导基金    


中金启元国家新兴产业创业投资引导基金由财政部、国家发展和改革委员会以及建信投资、博时资本、湖北交投等其他社会出资人共同发起设立,总规模400亿元,是国内首支专注于新兴产业创投基金投资和直接投资的国家级基金。


(2)国投创合国家新兴产业创业投资引导基金


国投创合国家新兴产业创业投资引导基金由财政部、国家发展改革委以及国家开发投资公司等社会出资人共同发起设立,总规模200亿元。引导基金80%的资金将投资于从事新兴产业早中期、初创期领域投资的创业投资基金,20%资金将直接投资于新兴产业领域的成长期企业。


(3)盈富泰克国家新兴产业创业投资引导基金


盈富泰克国家新兴产业创业投资引导基金由财政部、国家发改委和中国邮政储蓄银行股份有限公司、深圳市龙岗金融投资控股有限公司、安徽省高新技术产业投资有限公司、河南国土资产运营管理有限公司、合肥高新建设投资集团公司等社会出资人共同出资发起设立,基金规模为100亿元人民币。


(二)

地方政府引导基金 


地方级引导基金是指由地方财政局联合其他部门或社会资本共同设立的引导基金,引导基金的主要资金来源于地方财政。


1、北京市中小企业发展基金


北京市中小企业发展基金是专项用于支持符合首都城市功能定位和产业发展政策的中小企业、特别是小微企业发展的政策性基金。


该政府引导基金采用母子基金模式,基金由母子基金构成,中小企业发展基金为母基金,下设创业投资引导基金、风险补偿基金及债权融资基金等子基金。基金计划规模120亿元,其中政府出资30亿元,目前到位资金25.2亿元。


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市经济信息化委、市财政局等部门联合设立“北京市中小企业发展基金联席会议”(以下简称“联席会议”),负责基金的决策、指导、监督、协调和管理。联席会议办公室设在市经济信息化委,负责基金日常管理和监督工作。北京市中小企业服务中心是母基金的名义出资人及管理机构。


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